Juan Antonio Hurtado González, PMP, ICCP
Miembro PMI – Voluntario Madrid Spain Chapter
El presente artículo surge como consecuencia del trabajo desarrollado conjuntamente con Manuel de Acuña Rivero, Pedro Busto González y José María Núñez Araque, también Ingenieros de Caminos y PMP®, con el que se pretenden identificar propuestas de inclusión de procesos propios de la Gestión de Proyectos en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares de la Ley de Contratos del Sector Público. En concreto, en este caso, relativas a la gestión del cronograma y riesgos.
Los pliegos establecen que el contratista deberá elaborar para su aprobación un programa de trabajos que deberá incluir los datos exigidos en el artículo 144 del RGLCAP. Comparándolo con los procesos de Gestión del Tiempo que propone el PMBoK® comprobamos que el RGLCAP indica cual debe ser el contenido del cronograma pero no cómo realizar el seguimiento y control del mismo.
Para el PMBoK® el Área de Conocimiento de Gestión del Tiempo tiene dos fases fundamentales, una primera en la que se determina la duración de cada actividad y del proyecto en su totalidad, y una segunda en la que nos aseguramos que se cumple lo planificado. El proceso de Controlar el Cronograma proporciona los medios para detectar desviaciones con respecto al plan y establecer acciones correctivas y preventivas para minimizar el riesgo y es fundamental para efectuar una gestión eficaz del mismo.
La actual LCSP no considera este proceso y tan solo se limita a imponer en su artículo 196 unas penalizaciones por demora diarias en la proporción de 0,20 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato, otorgando al órgano de contratación la facultad de modificar esta cuantía en el PCAP. En cualquier caso, no pretende detectar desviaciones y establecer acciones correctivas y preventivas, sino tan solo de imponer sanciones si estas se producen. Cabe preguntarse si la sanción de 0,2 € por cada 1.000 de adjudicación es suficientemente motivadora o no.
Junto a estas hay, además, una serie de ventajas adicionales que aconsejan la utilización de los procesos de gestión del cronograma propuestos por el PMBoK®:
- Planificar la Gestión me permite identificar un método, una herramienta y un software de gestión a la vez que establezco formatos y criterios para el control. Si no lo hago, lo más probable es que no me anticipe a posibles desviaciones y tan solo reaccione cuando el retraso ya se haya producido. Puedo imponer sanciones, pero nada más.
- Definir las actividades me permitirá identificar nuevas actividades no contenidas en el proyecto de ejecución pero necesarias para la gestión del mismo.
- Como resultado del proceso de secuenciar las actividades, tendremos un Diagrama de Red del Cronograma que muestre las dependencias entre las distintas actividades y nos permita determinar el Camino Crítico.
- Para estimar los recursos de las actividades, es necesario contar con un calendario de recursos (personas, equipos, materiales...) que especifique cuándo y por cuánto tiempo estarán disponibles los recursos identificados del proyecto. De esta manera puedo interesarme por su incorporación antes de que se produzca y así evitar retrasos.
- Las estimaciones de la duración pueden incluir reservas para contingencias en el cronograma global del proyecto, separadas de las actividades individuales, asignadas únicamente a los riesgos identificados para los cuales se hayan desarrollado respuestas de contingencia o mitigación.
- Para poder desarrollar un cronograma lo más ajustado posible es fundamental contar con un Registro de Riesgos, ya que tanto las oportunidades como las amenazas pueden afectar a los plazos de ejecución.
- Si queremos controlar el cronograma es conveniente, y esto debe hacerlo la Administración, definir el software de gestión de proyectos que se va a utilizar para hacer un seguimiento de las fechas planificadas en comparación con las reales, informar sobre las desviaciones en el avance y pronosticar el efecto de los cambios. Este control debe estar definido previamente al inicio de los trabajos.
Por lo que respecta a los riesgos, el PCAP establece que la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, remitiéndose a los casos de fuerza mayor que darán derecho a indemnización por los daños y perjuicios que se hubiere causado al contratista fijados en los artículos 215 y 231 del TRLCSP. Se limita a enumerar las causas que darán derecho a una indemnización, obviando por completo la identificación, análisis, planificación de respuesta y control de los riesgos del proyecto. El simple hecho de establecer que el contrato se debe ejecutar a riesgo y ventura del contratista no evita que, en muchos casos, las obras sufran impactos en su alcance, cronograma, costo o calidad por no haber tenido en cuenta los riesgos del proyecto.
En el caso de contratos públicos de larga duración, entendiendo por tales los de gestión de servicios públicos, concesión de obras públicas y colaboración público privada, sí se toman en consideración ciertos riesgos debido a las necesidades financieras de los mismos y los prolongados plazos de amortización de las inversiones que necesitan. Riesgos de demanda, de construcción o de disponibilidad son tenidos en cuenta en el contrato, aunque el reparto de los mismos suele favorecer sobremanera a la Administración adjudicataria. Desde hace algún tiempo han aparecido, además, empresas especializadas en cubrir lo que se ha venido a llamar el "riesgo político del contrato", protegiendo al empresario de las decisiones que la Administración adjudicataria pueda tomar simplemente para reforzar políticas o influenciar en la opinión pública, en contra del adjudicatario.
Salvando este caso particular, no hay una preocupación especial por la Gestión de Riesgos en la LCSP y los PCAP no suelen mencionar nada al respecto. Comenzar los trabajos sin un enfoque proactivo en la Gestión de Riesgos da origen a un mayor número de problemas como consecuencia de las amenazas no gestionadas y cualquier problema en una de las partes va a afectar inevitablemente a la otra. Consideramos, por tanto, fundamental el tratamiento propuesto por el PMBoK® y, sobre todo, contar con un Plan de Gestión de Riesgos que resulta vital para comunicarse y obtener el apoyo y acuerdo de todos los interesados. En dicho plan, junto a una metodología y una definición de roles y responsabilidades, se estiman los fondos necesarios para su inclusión en el presupuesto y se establecen los protocolos necesarios para la utilización de las reservas para contingencias a la vez que se define cuándo y con qué frecuencia se llevarán a cabo los procesos de gestión de riesgos y se establecen una serie de actividades a incluir en el programa de trabajos.
Con todo esto no pretendemos sustituir el principio de riesgo y ventura establecido en la LCSP, sino recomendar la inclusión de un Plan de Gestión de Riesgos que garantice a la Administración que el Contratista ha estudiado los riesgos de su proyecto, seleccionado la mejor estrategia de respuesta y elaborado planes de contingencia para los riesgos residuales. En este Plan se especifica el enfoque, la gestión y los recursos que vamos a dedicar a la gestión de riesgos y si no lo hacemos de esta manera, lo más probable es que el Contratista no dedique recursos a la gestión de riesgos o que estos sean insuficientes. Aun así, no estamos en condiciones de asegurar que las obras no van a sufrir impactos en su alcance, cronograma, costo o calidad, pero sí que estos van a ser mucho menores y, en cualquier caso, más predecibles y controlables. Gestionando los riesgos de forma activa, el contratista conseguirá cumplir más fácilmente el contrato y de esta forma se evitarán problemas que puedan causar sobrecostes o retrasos inesperados tanto a él mismo como a la propia Administración. En definitiva, incrementará su capacidad y probabilidades de éxito.
Como conclusión de lo anteriormente expuesto, consideramos fundamental tener en cuenta todos y cada uno de los procesos de Gestión del Cronograma y Gestión de los Riesgos propuestos en el PMBoK® a la hora de elaborar un programa de trabajo con garantías. Todo ello trae como resultado un mayor control del proyecto en todos sus aspectos. De manera especial incidimos en la necesidad de establecer unos procesos de planificación y control, tanto de cronograma como de riesgos, así como en la definición de un software de gestión de proyectos que permita obtener una información de desempeño de los trabajos y proporcione un mecanismo para comunicar y apoyar la toma de decisiones por parte de la Dirección de las obras.
A través de estos Informes de Desempeño, la Administración conoce el estado actual del contrato y su avance en función de las líneas de base con el nivel requerido, por lo que debe ser ella misma la que establezca su contenido de manera similar a como lo hace FIDIC en su Red Book. Siempre se puede exigir al Contratista que, junto a su certificación mensual, entregue un informe de desempeño relativo a las áreas de control del programa de trabajos, relación valorada de los mismos, alcance, calidad, recursos, riesgos, adquisiciones, seguridad, medioambiente y reclamaciones, en el que se evalúe el estado, progreso y pronóstico de cada área utilizando técnicas de análisis de variaciones, de tendencias o del Valor Ganado.